Pros y contras de la nueva ley de biocombustibles - Política y Medios
18/09/2021 - Edición Nº4978

ANÁLISIS

Pros y contras de la nueva ley de biocombustibles

Cómo afectan a los diferentes actores del sector los cambios en el marco regulatorio. Los argumentos a favor y las críticas a la intervención estatal. ¿Se puede recuperar el liderazgo mundial en la oferta de biodiesel?

Por: Patricio Ballesteros Ledesma

 

A partir de la reglamentación del nuevo régimen de promoción para la industria de los biocombustibles, la suerte está echada para el sector por lo menos hasta el 2030, aunque, como siempre, podría revisarse con el correr de los años. El negocio está consolidado con enormes inversiones de parte del complejo oleaginoso y un liderazgo global en biodiesel, si bien la demanda externa viene cayendo en los últimos años -y casi al 50% desde la pandemia- y eso plantea nuevos inconvenientes. La reapertura del mercado estadounidense podría paliar esta merma.

En la Argentina existen 36 plantas fabricantes de biodiesel a partir de aceite de soja de diferente escala, con una capacidad instalada de 4,5 millones de toneladas al año y con una producción cercana a las 2,5 millones de t/a, que se reparten casi en mitades para el consumo interno y las ventas al exterior, según datos del Ministerio de Agricultura. El país exportó casi 1 millón de toneladas de biodiesel en 2019, por un total de US$775 millones, cuyo destino central fue la Unión Europea y Países Bajos el principal comprador, de acuerdo a cifras del INDEC. Tanto el año pasado como este, la demanda se desplomó por el impacto del coronavirus. Las grandes agrícolas locales, con predominio de inversiones extranjeras y perfil global que participan del negocio externo, son Cargill, LDC Argentina, Molinos Río de La Plata, Bunge Argentina y Vicentín.

Al cambiarse el marco legal en la provisión para el mercado interno, en donde las agroexportadoras no participan, se manifestaron avales, pero también polémicas y rechazos, ya que las modificaciones afectan directamente a todos, pero negativamente a algunos. Las industrias que parten de soja y maíz están complicadas porque sus insumos son commodities con demanda internacional y precios atados a esa cotización; en tanto que los productores de caña y los ingenios azucareros, sin el lastre de precios volátiles, lograron mejorar su situación y se mostraron conformes.

En las discusiones previas y el tratamiento en el Congreso, se escucharon críticas por parte de legisladores opositores y portavoces sectoriales, que ven en la modificación del régimen más perjuicios que beneficios para el sector. Al vencer el plazo de 15 años del anterior régimen, el jefe del bloque de diputados del Frente de Todos e impulsor del proyecto modificatorio, Máximo Kirchner, defendió la iniciativa junto a legisladores de ambas cámaras y asesores.

También los senadores oficialistas santafecinos abogaron por pensar el campo y la industria de la mano y destacaron la importancia de profundizar la industrialización de la ruralidad, la creación de empleo y el agregado de valor en origen. Lejos de agotarse el diálogo con la sanción de ley, la dinámica del sector irá marcando nuevas realidades, desafíos y acuerdos para sus integrantes. Al crearse una comisión multilateral y un consejo asesor interprovincial, se establecen dos ámbitos donde el debate podrá profundizarse a nivel institucional.

[Visiones del rol del Estado]

En los considerandos se afirma que la norma apunta a brindar certidumbre y condiciones que permitan el desarrollo de una actividad diversificada y eviten la concentración en el sector. Sobre este punto, el representante de los productores de caña de azúcar de Tucumán señalaba que “la demanda proviene de sólo tres empresas, mientras que son más de veinte las firmas proveedoras”. Por eso estaba de acuerdo en que el volumen y precio siguieran regulados, mientras que otros pedían suspender la intervención estatal y liberar el mercado.

“En todos los mercados del mundo manda la oferta y demanda, menos en la Argentina, donde hay una repartición del Estado que actúa de manera discrecional”, se quejaba Luis Zubizarreta, presidente de la Cámara Argentina de Biocombustibles. En coincidencia, Claudio Molina, director de la Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno, resaltaba “el alto nivel de discrecionalidad que se deja a la Secretaría de Energía para actuar” y advertía que “habrá empresas que no serán viables con una baja del corte”.

Federico Pucciarello, de la Cámara Santafesina de Energías Renovables, no coincidía con ese planteo al asegurar que “ninguna PyME del país, todas a máxima capacidad, jamás entregó un 10% del corte”. Por eso, mostró su apoyo al proyecto: “Esta ley nos da previsibilidad y un espacio para construir desde adentro y no desde afuera tirando piedras”. En cualquier caso, después del trámite parlamentario y del 43 a 19 en la votación, en donde sectores de la oposición acompañaron, desde el 16 de julio pasado la nueva ley es un hecho.

Todos resaltan la protección a las pymes al incluirse en el texto que las empresas productoras y/o destiladoras de hidrocarburos no podrán ser titulares ni participar de empresas dedicadas a la actividad. Tiene puntos positivos, como las exenciones impositivas, la financiación para las inversiones, la prioridad para emprendimientos pymes en origen, y otros discutibles. Pero, más allá de las pujas entre petroleras/refinadoras y cerealeras, la controversia más fuerte venía por otro lado.

[Menos bio es más carbono]

La resistencia surgió porque se cambiaron los porcentajes de corte de los combustibles con biodiesel y etanol, según el componente con el que se elaboran. Y así se alteraron las reglas de juego para los que hace años hicieron inversiones y contrataron personal sobre la base de un mercado que tendería a expandirse y no a contraerse. Encima la exportación de biodiesel ya no es lo que era, cuando hace años la demanda superaba a la oferta y es un mercado de escala reservado para las grandes.

"Varias empresas de biodiesel y bioetanol ya hicieron público que no tienen futuro con una legislación de esta naturaleza”, advertía Gustavo Idígoras, presidente de la Cámara de la Industria Aceitera y del Centro de Exportadores de Cereales (CIARA-CEC). Sin embargo, el secretario de Energía de la Nación, Darío Martínez, aclaró que “la ley debía actualizarse porque cambió el contexto nacional y global, con una caída en la demanda externa de los biocombustibles”, y que “la modificación del corte surgió como fruto del consenso con los productores y sumará más empleo”.

Sobre este punto, desde el corazón cañero del país coincidieron en que les permitirá mantener este negocio alternativo con un subproducto bien cotizado, más allá de abastecer con azúcar al mercado interno. El presidente del Centro Azucarero, Jorge Feijoo, se mostró conforme porque todos los temas que plantearon fueron contemplados en la nueva ley e instó a que “se implemente un programa de sustitución de importaciones (de combustibles fósiles), que le permitiría crecer un 50% al bioetanol de caña y de maíz”.

Por el contrario, allegados a los sojeros y maiceros remarcaron que esta caída en la demanda interna llevará a la pérdida de puestos de trabajo e, incluso, al cierre de varias empresas productoras. “La baja del corte complica y deja al borde de la desaparición a las plantas que producen entre 15.000 y 20.000 toneladas”, señalaron desde la Cámara de Empresas Pymes Regionales Elaboradoras de Biocombustibles. En la misma línea, desde la Cámara Panamericana de Biocombustibles Avanzados advertían que la baja del corte “llevará a la quiebra de un número importante de productoras pymes y la consecuente pérdida de empleos”.

[Ganadores y perdedores con el cambio]

En el caso de la nafta, se mantiene un mínimo obligatorio de 12% de bioetanol y una eventual reducción al 9%, si resulta conveniente para no encarecer el valor del combustible final. Para el gasoil, el corte mínimo del biodiesel será de un 5% (antes era del 10%), con una eventual reducción al 3% (para evitar, por un salto del precio de la soja o falta de oferta del producto, una suba extra en los surtidores), mientras que para la caña se contempla un mínimo de 6% de mezcla obligatoria.

Es decir que si del actual corte del 12% (6% y 6%) se pasa al 9%, el bioetanol de maíz bajaría a sólo el 3%, y por eso se atajan los eventuales afectados. Cómo podrían mantener su nivel de actividad, invertir en sus plantas y no recortar personal las pymes del sector con menor demanda presente o futura. Resulta un desafío antieconómico, lo lógico sería ajustarse como puedan a la nueva realidad.

"No sólo perjudica a quienes arriesgaron capital en la instalación de plantas de biocombustible, sino también a la gran cadena maicera, que involucra a productores que aportan la materia prima, a ganaderos que compran el subproducto del bioetanol para alimentar a sus animales y hasta a las empresas de bebidas carbonatadas", puntualizaban desde la Asociación Maíz y Sorgo Argentino (Maizar).

[Tras quince años de evolución]

El anterior régimen surgió durante el gobierno de Néstor Kirchner (Ley 26.093 del 2006) y tenía un doble propósito: incorporar productos menos contaminantes y económicos a los combustibles fósiles de las destilerías (con un precio del barril alto, más de US$ 70) y sumar a pequeños productores en la iniciativa, los que podían transformar su materia prima en origen y que por su escala no accedían al negocio de la exportación.

Afectaba a las petroleras, claro, pero abría el juego a nuevos actores (muchos emprendedores del interior) y, además, ayudaba a disminuir la emisión de dióxido de carbono al ambiente de los motores de combustión, con un corte obligatorio y mínimo del 5% desde 2010. Era un impulso a las bioeconomías regionales y un paso adelante en la transición energética, en línea con acuerdos internacionales de disminución de GEI y basada en una política de Estado.

Durante casi dos décadas surgieron 50 empresas que crearon alrededor de 10.000 empleos, dinamizaron varias economías regionales e invirtieron más de US$3.000 millones. Desde el oficialismo alegan que el costo fiscal de promocionar los biocombustibles insumió US$6.000 millones, más los US$1.400 millones de divisas resignadas al no exportar la soja, maíz y sus derivados destinados al corte. También está la parte impositiva que no se le carga al componente bio del combustible líquido, pero que representa una merma de ingresos para el Estado.

Sin embargo, los detractores de la norma muestran otro número no menos relevante: el subsidio a los combustibles fósiles insume US$9.000 millones por año. En realidad, según datos de la Asociación Argentina de Presupuesto Público y Administración Financiera, los subsidios energéticos totales en 2020 fueron de US$ 6.332 millones y, en su mayoría, fueron para CAMMESA.

En cualquier caso, el problema ahora surge porque existen muchas pymes que habían apostado a la elaboración de biodiesel para el mercado interno, que entonces deberán producir menos o venderle el excedente a las grandes exportadoras a un precio diferente.

[Entre la economía y la ecología]

Los impulsores de la nueva ley argumentan que el aumento del precio del biodiesel (en relación al gasoil), ya no permite continuar con el anterior nivel de corte. Sin embargo, la Secretaría de Energía recompuso ese valor varias veces este año (y hasta bajó el corte del 10% al 5% por unos meses, para atenuar el impacto y que no se traslade a los surtidores), y lo aumentó en julio último a $112.000 por tonelada destinada a la mezcla en el mercado interno. Y, a partir de ese mes, el precio del bioetanol, unificado para maíz y caña, se fijó en $55,66 por litro.

Sin embargo, el ahorro que se produciría con este cambio no contempla que el mayor gasto igual vendría por la mayor proporción de combustible fósil, que si bien hoy tiene un precio relativamente menor que en aquellos años (y hasta recibe un precio sostén con el barril criollo), en parte se importa a un costo que no es competitivo.

Además, desde el objetivo de descarbonización, no se continúa con la reducción progresiva de las emisiones de CO2 como era la idea primordial, algo en lo que casi todos están de acuerdo. “No logra cumplir con los compromisos internacionales de desarrollo sostenible firmados por nuestro país y que, además, fuera disminuyendo las divisas destinadas a la importación de combustibles fósiles”, recuerdan desde Maizar.

En fin, se pasa de impulsar una industria de pymes con abundante materia prima con un objetivo de sustentabilidad ambiental a subsidiar a otra que, por más que tenga en la actualidad ventajas de precio, no permite disminuir la huella de carbono y, además, no se autoabastece a nivel local.

"Con esta ley, la Argentina está dando un paso atrás fenomenal. El mundo sigue avanzando con energías renovables y nuestro país es un líder natural en biodiesel por exportación. Pero también en bioetanol, por su capacidad interna”, afirmaba el titular de CIARA-CEC. Por supuesto, como es usual, el debate sobre este tema tiene matices, algunos coyunturales y otros de largo plazo, pero la nueva ley ya está promulgada y vigente para todos.

[Un difícil equilibrio antes de la migración eléctrica]

Entonces, surge un interrogante: cómo podrían acomodarse las cosas para que todos ganen o, al menos, los que quedaron más desprotegidos no pierdan tanto. Porque el negocio de la exportación es para pocos actores de gran envergadura, que se liberaron de las retenciones y aprovechan un precio internacional. Pero antes, como ahora, las pequeñas y medianas industrias no tienen escala para sacar ventaja de vender al exterior y dependen de abastecer al mercado interno.

En el largo plazo, el transporte migrará a la electricidad casi en su totalidad: ya hay autos, motos, aviones, trenes, ómnibus y subtes que la utilizan o están en la etapa de experimentación tecnológica. Mientras tanto, como todavía hay grandes existencias de fósiles, el dilema es si extraerlo todo e ir compensando las emisiones o aprovechar las tecnologías ya disponibles para acelerar un mix que permita ir hacia combustibles menos contaminantes. En estas actividades tan sensibles por sus costos medioambientales y de mitigación del cambio climático, lo que no está bueno es dar marcha atrás.

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