28 de septiembre de 2020 - Edición Nº4623

ANÁLISIS

Río Negro: el silencioso retroceso que trajo la modificación a la Ley Orgánica de Educación

Semanas atrás, la Legislatura de Río Negro aprobó el proyecto de Ley del Poder Ejecutivo que modifica la Ley Orgánica de Educación, alterando el mecanismo de elección del representante padre/madre en el Consejo Provincial de Educación fijada por elección directa de sus representados estableciendo, en cambio, que sea la legislatura quien efectúe esa elección.

Por: Aldo Spessot (Ex Secretario de Educación (2011-2014) - Responsable del debate sobre la nueva Ley Orgánica de Educación 2012)

 

El pasado 13 de agosto y sin demasiada difusión, la Legislatura de Río Negro aprobó el proyecto de Ley 522/2019 del Poder Ejecutivo que modifica la Ley Orgánica de Educación provincial N° 4819 en lo que respecta a la conformación del Gobierno del sistema educativo. Sintéticamente, modifica el mecanismo de elección del representante padre/madre en el Consejo Provincial de Educación fijada por elección directa de sus representados (art 162) estableciendo, en cambio, que sea la legislatura quien efectúe esa elección. Además, elimina de los 15 Consejos escolares existentes en el territorio provincial la representación de estudiantes, padres/madres y municipios (art 182).

En el debate parlamentario, la oposición política del Frente de Todos cuestionó el retroceso que significa esta modificación en términos de democratización educativa. También criticaron la forma en que se llevó a cabo, ya  que una ley Orgánica como la 4819, norma medular de política de Estado, que fuera votada por unanimidad en diciembre de 2012 luego de un año en el que se construyeron los consensos sociales y políticos a través de foros, asambleas, jornadas estudiantiles y docentes como también en reuniones promovidas por la legislatura en toda la provincia, ahora se la pretende modificar a través de un proyecto del Poder Ejecutivo, con tratamiento urgente en una sola vuelta, con un absoluto desconocimiento social y la oposición tanto del espectro político como sindical del gremio docente.

Asimismo, advirtieron que, en consonancia con este desinterés por la democratización educativa, el Ministerio de Educación nunca impulsó el funcionamiento de otros mecanismos participativos fijados por Ley como son la Comisión de Seguimiento (art 217) cuya función es “evaluar periódicamente el cumplimiento de los fines, principios y metas establecidas en la presente”. Tampoco se convocó al Observatorio Permanente de la Igualdad y Calidad Educativa (OPICE), creado en el art 218, que tiene como fin “elaborar evaluaciones diagnósticas anuales y recomendaciones específicas orientadas a la mejora permanente de los niveles de igualdad y calidad educativa del sistema educativo provincial”.

Frente a la presentación y aprobación de esta modificación a la Ley Orgánica de Educación, la pregunta que surge sería ¿cuál es la necesidad del oficialismo de impulsar este retroceso? y más allá de las intenciones ¿a qué modelos tanto educativos como de Estado responden o son funcionales estos cambios? 

La expresión “democratización de la educación” refiere a distintos significados: por un lado, está asociada a la posibilidad de acceso de la población al sistema educativo; pero también se refiere a la democratización de los conocimientos socialmente legitimados, es decir, no sólo acceder a las escuelas sino también aprender dentro de ellas. La inclusión educativa asociada sólo al ingreso masivo de la población ha sido definida por Pablo Gentili como “inclusión excluyente”. Finalmente, la democratización también es entendida como la participación de la sociedad en las definiciones de las políticas educativas, es decir en el gobierno de la educación. Si bien la actual modificación puntualiza en este tercer sentido, las tres significaciones han estado asociadas en las diferentes coyunturas configurando modelos educativos más democráticos o más centralizados y excluyentes.

Vinculado a lo anterior otro punto a resaltar es que lo que ocurre en el sistema educativo a partir de las políticas para el sector impulsadas por los gobiernos está estrechamente relacionado con las políticas generales. La educación es una parte del Estado, por lo cual no puede pensarse en forma autónoma, desligada de las políticas generales propuestas para el funcionamiento del mismo. Para ser más preciso, quienes acceden a la administración del Estado, es decir al gobierno, lo hacen con determinadas concepciones con las cuales orientan sus decisiones en todas las áreas incluida la educativa. Más allá de que la materialización de estas políticas siempre son el resultado de las disputas sociales existentes, es importante buscar las relaciones entre estos dos aspectos que expliquen las intenciones gubernamentales en las que cobran sentido y coherencia programática y conceptual. En este punto me interesa ubicar las modificaciones impulsadas por el oficialismo a la Ley Orgánica de Educación.

La relación entre comunidad y escuelas como parte del proyecto educativo, así como las formas concretas de “participación” de la comunidad en el gobierno escolar se han configurado conforme a las concepciones de cada proyecto político general. Tomando algunos momentos de la historia reciente de nuestro país podemos dar cuenta de las vinculaciones existentes entre proyecto político estatal y proyecto político educativo y particularmente las formas de participación que se le proponen a la comunidad.

Sabemos que la dictadura cívico-militar, responsable del golpe de estado en 1976, tuvo como objetivo transformar el país para incluirlo en las políticas económicas y de control social neoliberales que comenzaban a expandirse por el mundo. Esta intención de desmantelar el “estado social” o de bienestar preexistente para reestablecer la tasa de ganancia empresarial posibilitando el enriquecimiento y concentración del poder económico vía endeudamiento externo generó como contrapartida niveles crecientes de desocupación, deterioro de las condiciones de vida de los trabajadores en particular y del pueblo en general.

La implementación de este modelo se garantizó a fuerza de represión con el saldo de los 30.000 desaparecidos y los miles de exiliados con el fin de controlar la resistencia al nuevo modelo de país excluyente. El sistema educativo no fue ajeno a esta política represiva, tanto en las desapariciones de estudiantes y educadores, o cesantías, como en el ambiente represivo impuesto en las escuelas. En consonancia con este proyecto, la participación de la comunidad fue desmantelada con la prohibición de los centros de estudiantes, sindicatos, y todo tipo de agrupamiento. A la vez, el retroceso en la democratización entendida como participación, fue acompañada por un retroceso en la democratización en términos de distribución del conocimiento, vaciando de contenidos las escuelas, como también en la segmentación educativa que reflejó la profundización de las desigualdades sociales. 

Ya en su etapa de consolidación, posterior al Consenso de Washington y la caída del bloque soviético, el neoliberalismo de los ´90, adoptado en toda su dimensión en nuestro país durante el gobierno de Menem, avanzó en la reforma y desmantelamiento del estado, las privatizaciones, y ajustes permanentes en todas las políticas del Estado incluida especialmente la educación. El sistema educativo nacional se desarticula a través del vaciamiento de las estructuras del Ministerio Nacional, la ley de transferencia educativa y principalmente a través de la Ley Federal de Educación. Se mantiene el control ideológico centralizado a partir de las definiciones curriculares y las políticas de evaluación de la calidad educativa, y se descentraliza el peso de los ajustes económicos a provincias y municipios quienes debieron hacerse cargo de estos servicios sin el financiamiento necesario. 

En este contexto nacional, en Río Negro se abandona una tradición educativa participativa y de vanguardia expresada en la Ley 2444 y la reforma del Ciclo Básico Unificado y promueven el Kumelkan, un proyecto educativo que planteaba la descentralización neoliberal al nivel de escuelas con la “participación” de padres y madres en la gestión de las mismas. Este proyecto hay que entenderlo en el contexto específico de avance del neoliberalismo, con fuertes ajustes en los presupuestos educativos. Por esta razón, la “participación” se restringía a administrar los cada vez menos recursos a descentralizar por parte del Consejo Provincial de Educación y por este mecanismo se hacía cargo a las comunidades de conseguir el financiamiento faltante. Además, la “participación” de padres y madres buscaba el objetivo de transformarlos en agentes de disciplinamiento de los trabajadores de la educación quienes mantenían su oposición a las políticas de ajuste que ni siquiera garantizaba el pago de sus haberes, en forma organizada a través de su sindicato.

En otro momento histórico, a partir del 2003, con el gobierno de Néstor Kirchner primero y Cristina Fernández luego, se propone reinstalar un modelo de Estado Social que procura abandonar la lógica neoliberal promoviendo un Estado presente que recupera su capacidad de intervención para fomentar el crecimiento económico con redistribución del ingreso hacia la población, el desarrollo del mercado interno, la reindustrialización, el desendeudamiento y la soberanía económica y política. Es en este contexto que se produce una modificación estructural del marco normativo de todo el sistema educativo en función del proyecto social de crecimiento con inclusión social. Se aprueba la Ley 26.075 que garantiza un financiamiento educativo histórico a diferencia de los ajustes permanente de la anterior etapa; se promueve la Ley 26.058 de la Educación Técnico-Profesional que acompaña la industrialización creciente y se plantea a partir de la Ley 26.206 la educación como derecho social que el Estado garantiza con políticas concretas. De esta manera se vinculan los procesos de democratización social en términos de redistribución del ingreso, creación de puestos de trabajo, con los procesos de democratización educativa: se amplía la democratización considerada como acceso a través de la universalización de las salas de 4 años y la obligatoriedad de la escuela secundaria; se avanza en la democratización en la distribución del conocimiento restituyendo con políticas concretas la centralidad de la enseñanza, y se generan las condiciones para avanzar también en la democratización del gobierno de la educación. A nivel nacional, las paritarias abrieron las puertas a la participación docente para acordar cuestiones educativas más allá de lo salarial. 

Con este escenario nacional, en 2012 con un nuevo gobierno provincial alineado con las políticas del Gobierno nacional, se comienzan a construir los consensos para la nueva Ley Orgánica de Educación, proceso que se nutrió de la tradición democratizadora de la anterior Ley 2444 agregando los nuevos derechos que se conquistaban a nivel nacional. En Río Negro, junto a los procesos de democratización social y educativa, nos propusimos avanzar en la democratización del gobierno de la educación, haciendo realidad que haya un padre/madre representado en el CPE por primera vez en la historia de la provincia y abriendo la participación a estudiantes, docentes, servicios de apoyo escolar, madres/padres y municipios en los ahora denominados Consejos Escolares.

Durante 2013 se constituyeron los 15 Consejos Escolares con la participación de estos sectores incorporándolos al debate sobre los lineamientos educativos. No fue sin dificultades ni errores, pero existía el convencimiento de que la democratización y la participación eran un camino a recorrer, una nueva realidad a construir que implicaba desandar toda una historia de exclusión de la sociedad en la discusión sobre la problemática educativa, era desandar una representación de escuela desligada de su contexto, era un desafío a construir para empoderar a los sectores populares en el marco de un modelo de país que también buscaba construir una sociedad más justa.

Luego de la muerte del gobernador Carlos Soria, las pujas por el poder en la alianza ganadora en las elecciones del 2011, abonaron el camino para la consolidación del actual oficialismo expulsando a los sectores convencidos del proyecto nacional del Kirchnerismo. En agosto de 2014 el entonces gobernador hace explícita su oposición a las políticas del gobierno nacional, algunos funcionarios renunciamos y el proceso de democratización educativa quedó trunco. Desde aquel entonces el oficialismo provincial decidió abandonar el acompañamiento estatal que necesitaba el proceso iniciado. Luego de 6 años de vaciamiento buscan mostrar que la participación entorpece el funcionamiento de los Consejos Escolares y se retrocede hacia un modelo de gestión con funciones restringidas a ejecutar las órdenes centralmente definidas a la manera de las delegaciones escolares de antaño para las cuales, los mecanismos de participación resultan un obstáculo.

Para fundamentar estos cambios, el Poder Ejecutivo provincial expresa argumentaciones que no son convincentes: en cuanto al mecanismo de elección del representante provincial de madre/padre en el CPE, el argumento para modificar el voto directo y secreto de sus representados es que necesitan un sistema “ágil, claro, y simple”. Por lo cual propone que la legislatura lo elija. Con el criterio de que una elección por voto directo y secreto no es un mecanismo “ágil, claro y simple”, también se podría cuestionar el funcionamiento mismo de la democracia y eliminar las elecciones. Cualquier dictadura o Monarquía sería, según este modo de pensar, un mecanismo más ágil y simple que nuestro actual sistema republicano. Está en una sintonía preocupante con expresiones de la derecha más dura que también cuestionan que la democracia “es costosa económicamente”. La única consecuencia concreta de la modificación propuesta por el ejecutivo es que el representante padre/madre se convierta en un vocero más del oficialismo, en lugar de responder a sus representados. Decir que el sistema de elección no es ágil ni simple es desconocer, por ejemplo, la forma en que se eligen por voto directo y secreto a los representantes docentes en ese mismo CPE desde hace décadas, sin que hayan entorpecido nunca el funcionamiento del cuerpo colegiado.

En cuanto a las representaciones de padres/madres, estudiantes y municipios directamente eliminadas de los Consejos escolares regionales, el argumento expresado en los fundamentos de la elevación del proyecto, contrapone eficiencia vs mocracia en una operación discursiva preocupante: “aquello que pareció de apertura y de incorporación de valores democráticos resulta en la práctica contraproducente”. El Poder ejecutivo expresa un modelo de gobierno excluyente al utilizar expresiones como: A los Consejos escolares “se les encomienda la solución de los asuntos urgentes necesarios”, “decisiones rápidas y urgentes”, “características naturales de la Administración … funcionamiento piramidal y jerárquico”.  En este punto se pretende confundir las funciones ejecutivas que debe realizar cotidianamente el Consejo Escolar con el ámbito de debate participativo sobre lineamientos, prioridades y planeamiento regional con que la participación democrática de los diferentes sectores involucrados en el hecho educativo estaba definida en la Ley. Sería como pretender eliminar la Legislatura porque el Poder Ejecutivo necesita responder a las demandas tomando decisiones rápidas y urgentes. Son dos ámbitos diferenciados con funciones diferenciadas. Es una pena que en 6 años no se haya avanzado en la reglamentación que exigía la Ley para delimitar la forma en llevar a cabo las funciones que marcaba el art 181.

En realidad, lo que se pretende “naturalizar” es que han optado por una conducción piramidal y jerárquica, un modelo de administración que centraliza las decisiones y descentraliza la ejecución, un modelo de gobierno de la educación que excluye la participación y no tolera el debate ni las diferencias.  La pregunta podría ser ¿por qué optaron por este modelo? O bien: este modelo de gestión educativa ¿a qué modelo de estado y de proyecto político general es funcional?

La historia reciente de Latinoamérica nos permite ver en forma dramática la conformación de dos proyectos políticos (con sus propuestas educativas en sintonía) en fuerte disputa aún sin resolver: un proyecto neoliberal, impulsado por el poder económico concentrado que busca una inserción subordinada de los países a los intereses voraces del capital financiero global y al bloque que hegemoniza EEUU, privilegiando la acumulación financiera, los ajustes permanentes y el endeudamiento externo empobreciendo a las poblaciones, y otro proyecto que pretende impulsar una alternativa a este modelo de exclusión, proponiendo un desarrollo con autonomía, crecimiento con inclusión de todos los sectores a través de un estado presente. En Argentina, en 2019 esta disputa se expresó claramente en las propuestas electorales de Cambiemos con las candidaturas de Mauricio Macri y Miguel Pichetto y la propuesta del Frente de Todos proponiendo a Alberto Fernández y Cristina Fernández. 

Frente a dos modelos tan claros y con consecuencias tan profundas para la población, la definición del partido provincial gobernante fue muy reveladora: proponía a nivel nacional votar “a quien quieras”, siempre que a nivel provincial se elija a sus candidatos. Es decir, no hay más propuesta política que perdurar en el (des)manejo del Estado. Esta postura queda clara con la historia de los alineamientos de su conductor en los últimos años: Al llegar al gobierno en 2011, época de la sanción de la Ley Orgánica de Educación, estuvo alineado con el gobierno nacional de Cristina Fernández; en 2014 se acerca a Massa cuando éste dirigente confrontó con el Kirchnerismo; luego apoyó a Scioli en las elecciones del 2015 cuando parecía un triunfo seguro; Con la victoria de Cambiemos se alineó con Macri y llegó a hacer campaña con Pichetto por Cambiemos en 2019, luego de la derrota se acerca a Alberto Fernandez.

Andrés Malamud, analizando diferentes concepciones de Estado, menciona a un tipo específico como “Estado predatorio”, aquel que en lugar de generar políticas pensando en la “provisión de bienes colectivos” para el bienestar de la población y el desarrollo en su conjunto, establece una relación con la sociedad en la que privilegia “la entrega directa de beneficios y rentas públicas a sus partidarios”. La ausencia de políticas públicas en general, y en particular en el ámbito educativo a partir del 2014, sumada a la política de prebendas durante los tiempos electorales cuando se multiplican los subsidios a organizaciones e individuos particulares nos acercan a un modelo de Estado similar al descripto por Malamud. Para una administración del Estado bajo estas premisas la participación ciudadana amplia que se empodere en la defensa de sus derechos se convierte en un escollo, tal como se expresa en los fundamentos, ya que necesita simplemente administrar el statu quo de tal forma de no generar mayores conflictos para su propia continuidad en el gobierno, sin importarle si el modelo político y de sociedad es neoliberal o no.

Lo que queda claro es que no hay una propuesta política más allá de su propia continuidad. La propuesta de democratizar el gobierno de la educación surgió en un momento en que se estaba alineado a un proyecto político claro, expresado nacionalmente por el Frente para la Victoria. Una vez que se prioriza un modelo que solo busca perpetuarse en el Gobierno, más allá de los proyectos en disputa, se abandonan las políticas democratizadoras, sobre todo la participación de la comunidad y se prioriza un vínculo clientelar, funcional al objetivo político general.

La mayor preocupación es que esta modificación se plantea en el marco latinoamericano y nacional de una fuerte disputa entre los proyectos políticos neoliberal y nacional popular. Proyectos como esta reforma educativa debilitan el necesario empoderamiento de la población para sostener los proyectos políticos que promueven la justicia social con grandes resistencias del poder económico concentrado, y terminan siendo funcionales a los proyectos de dominación expresados por las agrupaciones políticas de la derecha argentina y latinoamericana. 

Por lo expuesto, el debate sobre las modificaciones planteada por el Ejecutivo provincial a la Ley Orgánica de Educación no se reduce a simples metodologías de elección de representantes como tampoco a simples readecuaciones en los funcionamientos de los Consejos Escolares. La modificación es un cambio en un aspecto medular que expresa diferentes maneras de concebir la participación de los sectores de la sociedad en la educación de acuerdo a diferentes proyectos educativos que tienen en sus horizontes de sentido modelos de Estado y de sociedad totalmente opuestos. 

En síntesis, la modificación no sorprende. Como no existe la voluntad política de cumplir con la Ley se la modifica y así dota de coherencia el funcionamiento estatal y el actual modelo de administración ya que el espíritu democratizador y participativo de la ley no se condice con las políticas públicas y el modelo estatal del oficialismo gobernante en Río Negro.

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